Encore un effort pour en finir avec les ODD !

Après 15 ans d’Objectifs du Millénaire pour le Développement (OMD), le système des Nations Unies s’est engagé pour les quinze prochaines années à poursuivre des objectifs pour le développement durable (ODD). Les OMD étaient focalisés sur les aspects sociaux du développement, les ODD comprennent à peu près tous les secteurs imaginables.

Les OMD avaient été critiqués parce qu’ils présentaient l’Afrique sous un jour défavorable (c’est le continent le plus éloigné des objectifs fixés, et qui aurait le plus de mal à les atteindre compte tenu de la référence fixée en 1990, comme le notait William Easterly .) De ce fait, les résultats étaient connus d’avance (les OMD seraient atteints globalement, mais pas en Afrique), ce qui n’est pas très motivant. De plus, en pratique, le fait de désigner des priorités (essentiellement la santé et l’éducation) aux agences d’aide au développement s’est traduit par un financement parfois excessif de ces secteurs, source de gaspillages. L’ultra simplification des indicateurs retenus pour des raisons essentiellement médiatiques a même parfois eu pour conséquence de faire passer au second plan des programmes internationaux mieux conçus, car tenant compte de toutes les dimensions du problème (par exemple la quantité et la qualité de l’éducation) . Enfin, l’idée que les mêmes objectifs soient pertinents pour tous les pays n’aide pas vraiment à construire des stratégies bien adaptées à chaque cas. Par exemple, l’objectif d’un taux de scolarisation dans le primaire de 100 % n’a pas de sens pour des pays comme la Tunisie, où il est atteint depuis longtemps. Dans les autres pays, il concentre l’attention et les financements sur un ordre d’éducation important en soi, mais qui n'est pas le plus porteur pour le développement s’il n’est pas intégré dans une réflexion globale sur le système éducatif et le marché de l’emploi dans leur ensemble (que font les élèves qui sont terminé le primaire s’ils n’ont ni emploi ni accès au secondaire ?).

Les ODD 2015-2030 évitent ce genre de problème, puisqu’aucune priorité n’apparaît. Les rédacteurs des ODD semblent au contraire n’avoir voulu n’oublier aucun domaine ni personne. La rançon de ce type d’approche (qualifiée de « participative »), est que le nombre d’ODD a été porté à 17, avec 178 cibles/indicateurs, dont certains doivent être adaptés aux réalités nationales. Les ODD sont ainsi devenus illisibles. De ce fait, la « fatigue des OMD » (bien sensible malgré le battage médiatique) devrait s’accélérer. Pourtant, les ODD présentent au moins un avantage, qui est de faire figurer dans une liste « consensuelle » des aspects qui, précisément, ne le sont pas vraiment, comme l’égalité des sexes ou la lutte contre le changement climatique.

Il reste cependant un risque que les ODD accaparent une partie importante des efforts en matière de développement. En effet, le suivi des OMD avait déjà mobilisé de manière excessive les administrations des pays en développement, et même des ONGs et de la « société civile » en général – qui le sont déjà bien assez par les bailleurs de fonds extérieurs. Les rapports, les réunions, les missions à l’extérieur et les grandes messes médiatiques ont fait perdre beaucoup de temps (en mobilisant consultants et fonctionnaires grâce aux distributions de per-diems), sans avancée notable en termes de développement par rapport aux tendances antérieures. Au contraire, le fait que l’Afrique ait « échoué » à réaliser les OMD a contribué à masquer les progrès réalisés, notamment en termes d’éducation, d’égalité des sexes ou de mortalité infantile.

Oublier (au moins un peu) les ODD permettrait aux citoyens et aux administrations des pays en développement de réfléchir de manière autonome à leurs vraies priorités et à leurs propres stratégies, de manière pragmatique et en libérant les initiatives locales. Le moment est favorable, puisqu’après tant d’échecs un quasi-consensus a été péniblement réalisé sur l’idée qu’il n’existe pas de recette miracle en matière de développement, valable tout le temps et pour tous les pays.

Même si on ne peut pas oublier totalement les ODD, il faudrait essayer d’éviter les dérives les plus consommatrices de temps, comme les exercices de « costing » si prisés par le système des Nations Unies. Calculer le coût pour atteindre des objectifs spécifiques n’a pas de sens si l’on ne prend pas en compte la contrainte budgétaire globale et les objectifs dans tous les domaines, y compris ceux qui auraient été peu valorisés dans les ODD (comme la sécurité). Les ODD ne doivent pas réduire les efforts pour réaliser des Cadres de dépenses à moyen terme opérationnels (c’est-à-dire ayant une influence réelle sur l’élaboration des budgets annuels).

Il faudrait également que la mode des indicateurs de performances dans tous les domaines, véhiculée par les ODD (mais pas seulement, les budgets par objectifs vont dans le même sens) n’occultent pas les finalités véritables de l’action publique. Il est en effet pratiquement impossible de définir des indicateurs qui traduisent sans ambiguïté les buts que l’on vise, tout en conduisant à une action publique efficiente.

Il faudrait enfin éviter que la paresse bureaucratique ne conduise à fixer des objectifs « à 100% ». Même s’il s’agit souvent de cibles à caractère symbolique, il est important de bien tenir compte des coûts marginaux qui croissent souvent rapidement lorsqu’on cherche à étendre un service public à l’ensemble de la population (par exemple en termes de vaccination, d’éducation, d’infrastructures). Si on le fait pour des raisons d’inclusion sociale, il faut aussi en peser soigneusement le coût et réfléchir sur les alternatives techniques disponibles.

Marc Raffinot, 10/8/2016